Höchste Zeit, sich der Herausforderung zu stellen

Ende vorigen Jahres veröffentlichte die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organisation for Economic Cooperation and Development – OECD) einen Report mit dem Titel: „Global Outlook on Financing for Sustainable Devel­opment 2019“. Das Dokument der Dachorganisation reicher Länder schlägt Alarm: es werde nicht genug Geld für die Erreichung der UN-Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDGs) bereitgestellt. Tatsächlich scheine das Finanzvolumen sogar zurückzugehen.

Die Autoren warnen, die internationale Staatengemeinschaft stehe an einer Wegscheide. Entweder setzte sie nun eine positive zirkuläre Dynamik in Gang, oder es drohe ein verheerender Teufelskreis. Im ersten Fall würden ausreichende Investitionen reicher Länder in SDG-Vorhaben zu entsprechenden Aufwendungen von Entwicklung und Schwellenländern führen, sodass rascher Fortschritt gemacht werde. Das hätte dann positive Wirkungen, welche künftige SDG-Finanzierungen erschwinglicher machen würden. Der Multilateralismus würde dadurch gestärkt werden, und von Jahr zu Jahr würden die SDGs leichter erreichbar.

Wenn dagegen reiche Länder nicht genug investierten und Entwicklungs- und Schwellenländer sich ihrerseits zurückhielten, sodass schnelle Fortschritte ausblieben, würde die Agenda von Jahr zu Jahr utopischer erscheinen. Der Multilateralismus würde leiden, und globale Probleme wie Umweltzerstörung, Bevölkerungswachstum und Armut würden weiter eskalieren.

Die OECD betont, es sei nötig, jetzt den positiven Kreislauf in Gang zu setzen. Zwar betrügen die Finanzierungslücken für SDG-Vorhaben jährlich um die 2,5 Billionen Dollar (etwa 17 Mal mehr als der jährliche Weltaufwand für Entwicklungshilfe), das Geld lasse sich aber mobilisieren. Globale Ersparnisse überstiegen nämlich den SDG-Finanzbedarf, würden bisher aber nicht entsprechend genutzt.

Entscheidungspunkte

Der Ausgangspunkt ist plausibel. Die OECD-Studie zeigt aber auch, dass die SDG-Finanzierungslandschaft verwirrend komplex ist. Dafür, was als offizielle Entwicklungshilfe (Official Development Assistance – ODA) zählt, gibt es klare Regeln. Die OECD hat sie aufgestellt und verfolgt die entsprechenden Geldströme genau. Es gibt aber keinen internationalen Konsens darüber, was SDG-Finanzierung ist. Relevant ist dabei aber eine große Bandbreite verschiedener Transaktionen.

ODA ist nur eine Komponente der SDG-Finanzierung – und nicht einmal die wichtigste. Große Bedeutung haben auch die Steuereinnahmen von Entwicklungs- und Schwellenländern, inländische Privatinvestitionen, grenzüberschreitende Privatinvestitionen, die Heimatüberweisung von Migranten, ODA-ähnliche Aufwendungen von Schwellenländern und die Ausgaben philanthropischer Stiftungen.

Der OECD-Report befasst sich gründlich mit dieser Bandbreite und deckt überall Probleme auf. So kämen etwa Länder mit niedrigen Einkommen und geringer Entwicklung im Schnitt nur auf einen Steueranteil von 14 Prozent vom Bruttoinlandsprodukt, laut einer allgemeinen Faustregel wären aber in jedem Land mindestens 15 Prozent nötig. Daraus folge, dass vielerorts das Steuerwesen verbessert werden müsse (siehe hierzu Beitrag von Dereje Alemayehu in E+Z/D+C e-Paper 2019/07, Schwerpunkt). Derweil gewährten 80 Prozent der Länder der genannten Kategorie Privatinvestoren Steuererleichterungen, die der nachhaltigen Entwicklung nicht dienten. Solche destruktiven Praktiken müssten beendet werden.

Die Autoren weisen außerdem darauf hin, dass die ausländischen Direktinvestitionen 2016 und 2017 um 30 Prozent zurückgegangen seien. Protektionismus könne sie weiter reduzieren.

Andererseits beklagt das OECD-Team, es werde nicht genug dafür getan, dass Heimatsüberweisungen billiger und einfacher würden. In Ländern wie Tadschikistan, Kirgistan und Tonga trage dieses Geld zu mehr als 30 Prozent zur nationalen Wirtschaftsleistung bei. Es werde aber nicht systematisch für Nachhaltigkeitsziele eingesetzt. Bessere politische Rahmenbedingungen seien deshalb nötig. Das sehen die Autoren grundsätzlich bei allen Kategorien von SDG-Finanzierung so.
 

Es kommt auf Resultate an

Die OECD-Studie betont, dass Ergebnisse wichtiger seien als Absichten. Mittel für Infrastrukturprojekte, die großen Umweltschaden anrichten, dürften deshalb nicht in die Statistiken der SDG-Finanzierung eingehen. Es gelte die tatsächlichen ökologischen und sozialen Wirkungen zu erfassen – und zwar bei allen privaten und öffentlichen Investitionen. Was nachhaltige Entwicklung nicht voranbringe oder ihr sogar schade, zähle nicht. Gefordert wird eine stärkere Kultur der Evaluierung und Folgenabschätzung – und zwar nicht nur im Staatssektor, sondern auch in der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft.

Es erschwert die Übersicht zusätzlich aus Sicht der OECD, dass künftige Finanzierungsmöglichkeiten kaum abzuschätzen seien. Das liege daran, dass die Zahl und Vielfalt der relevanten Finanzakteure steige und ihr Handeln wenig berechenbar sei. Die Konjunktur wirke sich auf alle aus, und diese hänge unter anderem von der Entwicklung des Welthandels ab. Naturkatas­trophen, aber auch politische Desaster (einschließlich Krieg) spielten eine Rolle.

Die Autoren warnen, die Unübersichtlichkeit der Finanzierungslandschaft überfordere die Regierungen von Ländern mit schwachen Kapazitäten. Der OECD-Zählung nach gibt es mehr als 1000 Finanzinstrumente, auf die Entscheidungsträger theoretisch zurückgreifen könnten. Von 2000 bis 2016 hätten bilaterale Institutionen 167 Fazilitäten eingerichtet, die für Entwicklungszwecke staatliches und privates Geld mischten.

Die Vor- und Nachteile der verschiedenen Instrumente sind aus OECD-Sicht schwer zu berechnen, und Synergien sind schwer zu erkennen. Rasante Innovationen führten zu zusätzlicher Unübersichtlichkeit. Die Autoren fordern deshalb, die Regierungen armer Länder müssten dabei unterstützt werden, optimale Finanzierungskonzepte zu finden. Entsprechend den Einsichten der Debatte über ODA-Wirksamkeit, welche die OECD nach der Jahrtausendwende initiierte, fordert der Report, nationale Regierungen müssten bei Planung und Umsetzung von Entwicklungsvorhaben in ihren Ländern die Kon­trolle bekommen.

Unausgereifter Markt

Angesichts dieses Szenarios hält die OECD fest, die internationale Staatengemeinschaft sei vorangekommen. Sie befasse sich nämlich nicht mehr vor allem mit ODA, sondern habe nun ein umfassenderes Verständnis von Entwicklungsfinanzierung, das aber noch nicht hinreichend auf Nachhaltigkeit fokussiere. Deshalb bezeichnen die Experten den Markt für SDG-Finanzierungen als unausgereift. Nötig seien mehr Transparenz, Regulierung und Koordination.

Die Autoren fordern systemischen Wandel. Die verschiedenen Kategorien von SDG-Finanzierung müssten klar definiert werden, und es gelte, die entsprechenden Finanzströme statistisch zu erfassen. Auf allen Politikebenen – von der Kommune bis zu multilateralen Institutionen – seien neue Regeln und Strategien nötig.

Ganz offensichtlich stehen die OECD-Experten schon bereit, um entsprechende Aufgaben zu übernehmen. Es liegt deshalb nahe, ihre Arbeit als den eigennützigen Entwurf eines Beschäftigungsprogramms für Fachleute bei der OECD und anderen multilateralen Institutionen abzutun. Zu bedenken ist aber, dass Marktversagen der Grund dafür ist, dass die UN die SDGs beschlossen haben. Um es klarer zu formulieren, als die OECD das tut: Märkte reagieren auf kaufkräftige Nachfrage, aber nicht auf Bedarf, weshalb sie für Armut unempfindlich sind. Würden zudem alle Transaktionen die Bezahlung nicht intendierter Nebenwirkungen einschließen, gebe es Umweltzerstörung nicht in solch gewaltigem Ausmaß.

Angesichts der Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre entwickelten Ökonomen neue Konzepte und Paradigmen. Die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung entstand, auf deren Basis makroökonomische Steuerung möglich wurde. Heute reicht das nicht mehr, denn die Statistiken über das Bruttoinlandsprodukt messen soziale und ökologische Wirklichkeiten nicht akkurat. Sie erfassen nicht menschliches Wohlergehen, sondern nur Zahlungen. Höherer Geldaufwand bedeutet aber nicht automatisch, dass es Menschen besser geht.

Wir stehen heute vor größeren Herausforderungen als in den 1930er Jahren – unsere technischen Möglichkeiten haben aber ebenfalls deutlich zugenommen. Der Übergang zur Nachhaltigkeit ist keine leichte Aufgabe. Der Untertitel der OECD- Studie lautet: „Time to Face the Challenge“. Die Autoren warnen zu Recht, dass die Probleme wachsen werden, wenn die Menschheit nicht einen positiven Prozess in Gang setzt. Die Frage ist also nicht, ob der SDG-Aufwand zu groß ist, denn die Kosten des Scheiterns wären definitiv noch gewaltiger.

Link
OECD, 2018: Global Outlook on Financing for Sustainable Development 2019 – Time to Face the Challenge. Paris, OECD.
http://www.oecd.org/development/global-outlook-on-financing-for-sustainable-development-2019-9789264307995-en.htm