Experten, Anwälte und Aktivisten

Kosmopoliten weisen INGOs aufgrund ihres Potenzials, die traditionelle Machtpolitik zwischen den Staaten herauszufordern, eine bedeutende, positive Rolle zu. Untermauert wird diese Position durch Beispiele erfolgreicher Einflussnahme auf politische Prozesse und das Verhalten anderer Akteure. Selbst in Bereichen sogenannter hoher Politik, die ins Zentrum staatlicher Souveränität eingreifen, konnten sie Einfluss nehmen.

Allein im Jahr 1998 gab es mehrere solche Erfolge: So führte die Arbeit der 1992 gegründeten Internationalen Kampagne für das Verbot von Landminen zum Abschluss der Ottawa-Konvention, der inzwischen 162 Staaten beigetreten sind. Zudem waren INGOs an der Formulierung des Römischen Statuts beteiligt, des völkerrechtlichen Vertrages zur Errichtung des Internationalen Strafgerichtshofes. Offiziell fanden die Verhandlungen zwischen Staatenvertretern statt, doch inoffiziell haben INGOs Regierungen mit Informationen unterstützt und beraten (Deitelhoff, 2006). Im selben Jahr musste das transnationale Unternehmen Shell sein Verhalten aufgrund weitreichender INGO-Proteste ändern und die Ölplattform Brent Spar nicht im Meer versenken, sondern rückbauen und an Land entsorgen. Vorangegangen war ein mehrjähriger medienwirksamer Protest, angeführt von Greenpeace.

Während internationale Politik zu Zeiten des Kalten Krieges eine mehr oder weniger exklusive Angelegenheit von Staaten war, ist es inzwischen selbstverständlich, dass Medien darüber berichten, dass INGOs Menschenrechtsverletzungen in einzelnen Ländern anprangern, sich für die Einhaltung von Arbeitsstandards in der globalen Textilbranche einsetzen oder nach Umweltkatastrophen humanitäre Hilfe leisten.

Insbesondere, da INGOs keine staatliche Interessenspolitik verfolgen, sondern potenziell die Interessen betroffener Gruppen weltweit vertreten, gelten sie als Legitimitätsstifter für internationale Politik. Sie können lokale Interessen und Themen auf die Agenda internationaler Organisationen bringen und tragen damit dazu bei, dass diese sichtbar werden und in den politischen Prozess einfließen.

In der vergangenen Dekade ist jedoch eine kritischere Perspektive auf INGOs stärker hervorgetreten. Sie verweist auf die Grenzen des INGO-Einflusses (Dany, 2013) und stellt Fragen zur ihrer Legitimität (Steffek/Hahn, 2010). Denn im Unterschied zu Regierungen sind INGOs nicht gewählt. Daher fehlt ihnen die notwendige demokratische Legitimation, um allgemeinverbindliche Entscheidungen zu treffen. Auch kann ihre legitimitätsstiftende Wirkung auf internationale Politik hinterfragt werden, da die Beteiligung von INGOs an internationalen Verhandlungen unter einem Nord-Süd-Gefälle leidet: INGOs aus dem „Globalen Süden“ nehmen eher selten an internationalen Verhandlungen teil, stattdessen sprechen Organisationen des „Globalen Nordens“ für Betroffene aus Entwicklungsländern.

Manchmal treffen INGOs aber auch verbindliche Entscheidungen, wenn auch nicht für die Allgemeinheit, sondern für bestimmte Gruppen. Dies trifft vor allem auf Organisationen zu, die Hilfsprogramme durchführen und zum Beispiel entscheiden, wer ihre Hilfe erhält und wer nicht. Zudem fühlen sich einige Gruppen, die von INGOs international vertreten werden, missverstanden und unangemessen repräsentiert, etwa Kinderarbeiter oder Sexarbeiterinnen (Hahn/Holzscheiter, 2013). Daher werden INGOs auch zu Recht dafür kritisiert, dass sie Machtverhältnisse in den internationalen Beziehungen zementieren, statt sie aufzubrechen (Sending/Neumann, 2006).

Das heterogene Feld zivilgesellschaftlicher Akteure

In den vergangenen vierzig Jahren ist die Zahl der INGOs von circa 2000 auf über 7000 angestiegen. Die genaue Zahl anzugeben ist schwierig, da INGOs keine Völkerrechtssubjekte sind und es keine allgemeingültige Definition dessen gibt, was eine INGO ist. In der Wissenschaft werden unter Nichtregierungsorganisationen üblicherweise solche Organisationen verstanden, die nicht profitorientiert sind, unabhängig von staatlichem Einfluss gegründet wurden und unabhängig von staatlicher Finanzierung sind.

INGOs sind also weder staatliche Akteure noch Marktakteure, sondern sie werden dem sogenannten dritten Sektor zugeordnet, der den Bereich der Zivilgesellschaft umfasst (Frantz, 2010: 191). Internationale NGOs haben Mitglieder aus mindestens drei Ländern und arbeiten grenzüberschreitend. Sie haben eine feste Organisationsstruktur und unterscheiden sich damit von sozialen Bewegungen. Gleichwohl sind zahlreiche INGOs aus sozialen Bewegungen hervorgegangen, zum Beispiel Greenpeace aus der Umweltbewegung.

In der Realität finden sich jedoch zahlreiche Beispiele für Organisationen, die den genannten Kriterien nur teilweise entsprechen, aber dennoch gemeinhin als INGO bezeichnet werden. So führen zum Beispiel viele INGOs in der humanitären Hilfe Programme im Auftrag und finanziert von Regierungen durch und können daher nicht als unabhängig bezeichnet werden. Die Frage, was eine INGO ist, kann zudem politische Relevanz bekommen, wenn damit die Anerkennung bestimmter Rechte verbunden ist, zum Beispiel im Kontext der UN. So führt der UN-Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) eine Liste von NGOs, die berechtigt sind, an internationalen UN-Konferenzen und vorbereitenden Treffen teilzunehmen. Die UN akkreditieren jedoch auch solche Organisationen als INGOs, die dem Bereich des Marktes zuzuordnen sind, zum Beispiel die World Nuclear Association, ein Interessenverband der Atomindustrie.

Unterschiedliche Rollen

INGOs nehmen verschiedene Rollen in der Weltpolitik ein, die jeweils unterschiedliche Einflussmöglichkeiten, Restriktionen und Legitimationsproblematiken mit sich bringen. Sie treten einerseits als Experten und Diplomaten auf, andererseits als Advokaten für bestimmte Themen oder Gruppen und auch als Protestierende und Aktivisten. In ihrer Funktion als Experten und Diplomaten arbeiten sie eng mit Staaten zusammen. INGOs verfügen oft über umfassendes Wissen in einem bestimmten Sachbereich und beraten daher andere Akteure, denen diese Expertise fehlt – zum Beispiel kleinere Länder zur Klimapolitik.

Manchmal vertreten INGOs sogar Regierungen, etwa während des UN-Weltgipfels zur Informationsgesellschaft 2005, wo Vertreter von INGOs und Unternehmen wegen ihres Sachverstands zum Thema Internet Governance in die Regierungsdelegation aufgenommen wurden. Bei der Ebola-Epidemie in Westafrika 2014 wurde deutlich, dass insbesondere die INGO Ärzte ohne Grenzen über die notwendige Expertise und das Personal verfügte, um Behandlungszentren zu errichten und zu betreiben, so dass sie zentrale Gesundheitsfunktionen übernahm.

Als Diplomaten sind INGOs auch hinter den Kulissen der internationalen Politik aktiv und beispielsweise an der Formulierung neuer Regeln und Normen beteiligt. Insbesondere wenn es um die Etablierung von Standards für transnationale Konzerne geht, sollen INGOs oftmals die Berücksichtigung zivilgesellschaftlicher Interessen sicherstellen. Im Rahmen des Forest Stewardship Council (FSC) haben zum Beispiel unter anderem Vertreter von NGOs internationale Standards zur nachhaltigen Bewirtschaftung von Wäldern einschließlich eines Zertifizierungssystems für Forstbetriebe und Produktketten sowie des FSC-Gütesiegels entwickelt. Während es sich bei solchen Prozessen um eine freiwillige Selbstregulierung handelt, sind INGOs auch an der Weiterentwicklung des Völkerrechtes beteiligt.

Dies alles ergänzt ihre Aufgaben als Advokaten der Schwachen, Ungeschützten und Unterrepräsentierten auf der ganzen Welt. So können Umweltorganisationen sich für vom Aussterben bedrohte Tierarten einsetzen, oder Menschenrechtsorganisationen für die muslimische Minderheit der Rohingya in Myanmar. Bei manchen Themen nutzen sie die Möglichkeit, durch medienwirksame Protestformen eine große Öffentlichkeit für Themen zu interessieren und so Druck auf Regierungen oder Unternehmen aufzubauen.

INGOs können ihre Expertise und besondere Glaubwürdigkeit aber auch dazu nutzen, Gesellschaften und Staaten über einen Sachverhalt zu informieren und das Bewusstsein für bestimmte Probleme zu stärken. So erhielten 1985 die Internationalen Ärzte für die Verhütung des Atomkrieges den Friedensnobelpreis für „die Verbreitung sachkundiger Informationen über und die Schaffung eines Bewusstseins für die katastrophalen Konsequenzen eines Atomkrieges“ (Nobel Foundation, 1985).

Konkurrenzdruck und Wettbewerb

INGOs stehen zunehmend unter Konkurrenzdruck und müssen sich um ihr eigenes Überleben kümmern. Dies kann zu nicht intendierten Folgen ihrer Arbeit führen. Nach dem Genozid in Ruanda 1994 erkannten INGOs, die in den Flüchtlingslagern in Goma arbeiteten, dass diese nicht nur den Opfern Schutz boten, sondern auch als Rückzugsgebiet für die Täter dienten. Trotzdem haben viele INGOs geschwiegen und weiter ihre Arbeit verrichtet. Nur wenige zogen sich zurück und verzichteten damit auch auf die Möglichkeit, den Flüchtlingen weiter zu helfen (Terry, 2002). Der Drang, trotz offensichtlicher Probleme zu bleiben und die negativen Auswirkungen der eigenen Arbeit zu verschleiern, entspringt auch der Tatsache, dass andere INGOs schnell den eigenen Platz einnehmen und die Gelder der Geber einstreichen würden (Cooley/Ron, 2002).

Die Erfahrungen aus Ruanda machen einerseits deutlich, dass die Arbeit von INGOs, auch wenn sie gut gemeint ist, negative Folgen haben kann. Andererseits zeigen sie, dass äußere Strukturen das Handeln von INGOs beeinflussen können. Vermehrt versuchen insbesondere humanitäre INGOs, diese Probleme aktiv anzugehen, indem sie beispielsweise allgemeine Verhaltensregeln formulieren, die ihre Verantwortlichkeit nicht nur gegenüber den Gebern, sondern auch den Regierungen in den Nehmer-Ländern und den betroffenen Menschen stärken (Lewis, 2014).

Carlotte Dany ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Politikwissenschaft der Goethe-Universität Frankfurt.
c.dany@soz.uni-frankfurt.de

Andrea Schneiker ist Juniorprofessorin für Politikwissenschaft mit Schwerpunkt Internationale Beziehungen an der Universität Siegen.
schneiker@sozialwissenschaften.uni-siegen.de

Literatur:
Cooley, A., und James , R., 2002: The NGO Scramble. Organizational Insecurity and the Political Economy of Transnational Action. International Security 27(1), S. 5-39.
Dany, C., 2013: Global Governance and NGO Participation. Shaping the Information Society in the United Nations. London/New York: Routledge.
Deitelhoff, N., 2006: Überzeugung in der Politik – Grundzüge einer Diskurstheorie internationalen Regierens. Berlin: suhrkamp.
Frantz, C., 2010: Nichtregierungsorganisationen (NGOs) als internationale Akteure. In: Christiane Frantz und Klaus Schubert (Hrsg.): Einführung in die Politikwissenschaft. Münster u.a.: Lit Verlag, S. 190-199.
Hahn, K., und Holzscheiter, A., 2013: The Ambivalence of Advocacy: Representation and Contestation in Global NGO Advocacy for Child Workers and Sex Workers. Global Society, 27:4, S. 497-520.
Lewis, D., 2014: Non-governmental Organizations, Management and Developmen. 3. Aufl., London/New York: Routledge.
Nobel Foundation, 1985: The Nobel Peace Prize for 1985. http://www.nobelprize.org/nobel_prizes/peace/laureates/1985/press.html, 12.05.2015.
Sending, O. J., und Neumann, I. B., 2006: Governance to Governmentality: Analyzing NGOs, States, and Power. International Studies Quarterly 50(3), S. 651-672.
Steffek, J., und Hahn, K., (Hrsg.), 2010: Evaluating Transnational NGOs. Legitimacy, Accountability, Representation. Houndmills: Palgrave.
Terry, F., 2002: Condemned to Repeat? The Paradox of Humanitarian Action. Ithaca/London: Cornell University Press.