Erfolgreiches Engagement

Im Mittelpunkt von Nunnenkamps Aufsatz stand die Frage, ob NRO eine andere Vergabepolitik hinsichtlich der Empfängerländer verfolgen als ihre Regierungen. Schwerpunktländer waren Schweden und Schweiz, aber auch Deutschland wurde erwähnt. Dem Bericht zufolge lehnen sich 60 NRO aus 13 OECD-Ländern tendenziell an ihre jeweiligen Regierungen an.

Was aber sind die Gründe? Fehlt den NRO wirklich Ehrgeiz, sich in schwierigen Staaten zu engagieren, weil die jeweiligen Vergaberichtlinien die Organisationen an die Leine legen, wie Nunnenkamp meint?

Deutsche NRO erhalten ihre staatliche Kofinanzierung aus dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und von der Europäischen Kommission (EK). Die BMZ-Richtlinien schreiben keine Einengung auf bestimmte Länder vor, vielmehr fragen sie nach der Relevanz des Förderansatzes und der gewählten Zielgruppe. Bei den Kirchen, den größten Einzelempfängern von BMZ-Fördermitteln, ist in den Richtlinien zudem ausdrücklich die programmatische Unabhängigkeit festgeschrieben. Und so wundert es nicht, dass die Kirchen gerade im ärmsten Kontinent Afrika für 40 bis 60 Prozent der Versorgung im Bildungs- und Gesundheitsbereich aufkommen. Dies betrifft Länder wie die Demokratische Republik Kongo oder den Sudan. Dort hat der Staat versagt, und die Kirchen haben alle Hände voll zu tun, um die Rahmenbedingungen zu verbessern und die Grundversorgung sicherzustellen.

Wer sich jedoch die Vorgaben anderer staatlicher Geber genau ansieht, so zum Beispiel die Förderrichtlinien der Europäischen Kommission, kommt nicht umhin zu realisieren, dass vom „Initiativrecht der NRO“ nicht mehr die Rede sein kann. Die EU-Delegationen legen oft sehr genau fest, für welche Sektoren und Regionen nicht­staatliche Organisationen Mittel bekommen. Wenn die Hilfsorganisationen EU-Mittel nutzen wollen, können sie häufig Inhalte und regionale Schwerpunktsetzungen nicht selbst bestimmen. Aber soll man dies den NRO anlasten? Tatsächlich ist eine Folge dieser Praxis, dass immer weniger deutsche NRO Anträge bei der EU stellen.

Eigene Mittel

Die rund 110 Mitglieder von VENRO bringen jährlich ein Volumen von gut einer Milliarde Euro auf. Rund 270 Millionen Euro davon, also etwa 25 Prozent, werden durch staatliche Kofinanzierung eingeworben. Der Rest, also 75 Prozent, kommt aus privaten Quellen wie Spenden, Kirchen und Stiftungen. Die These, dass NRO sich an der Politik ihrer jeweiligen Regierung orientieren, weil sie finanziell von den staatlichen Geldgebern abhängen, ist also zumindest für Deutschland unhaltbar.
Im Jahr 2006 lagen nach Angaben des BMZ die Gesamtleistungen an Eigenmitteln der deutschen NRO bei knapp 1, 1 Milliarden Euro. 2006 waren deutsche NRO in 159 Ländern tätig und setzten in den am wenigsten entwickelten Ländern (LDCs) insgesamt 221 Millionen ein – 20,6 Prozent der Mittel. 2005 betrug diese Quote nur 16,56 Prozent (von 2,2 Milliarden), die Tendenz war also steigend.

In der Tat waren die NRO in 23 Ländern tätig, die nicht auf der BMZ-Schwerpunktländerliste zu finden sind. An diese Länder gingen 2005 insgesamt 47 Millionen Euro und im Jahr 2006 sogar 55 Millionen Euro. Diese Zahlen widersprechen eindeutig Nunnenkamps These vom mangelnden Ehrgeiz der NRO in schwierigen Ländern.

Es ist ein weitverbreitetes Missverständnis, dass NRO Länder fördern. Richtig ist, dass sie Zielgruppen und Partner in den einzelnen Ländern fördern. Dabei spielt nicht primär das Bruttosozialprodukt des Landes eine Rolle, sondern die Frage, wie relativ und absolut arm die Zielgruppen sind.

Auch in vermeintlich „reichen“ Ländern wie China, Indien, Brasilien und Südafrika gibt es daher eine beträchtliche Förderung durch NRO. Die beste Förderung aber funktioniert nur, wenn starke NRO-Partner vor Ort sind. Denn sie müssen in der Lage sein, die Programme umzusetzen. Es ist schlicht realitätsfremd, die Frage, ob NRO stärker als staatliche Instanzen auf die Länder abzielen, wo Hilfe am nötigsten ist, entlang des durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommens der Empfängerländer zu beantworten.

Die Länderschwerpunkte der NRO haben zum Teil historische Wurzeln, die sehr vom Profil und der Entstehungsgeschichte der jeweiligen Organisation geprägt sind. Durch die langjährigen Partnerschaften mit bestimmten Ländern haben sich ausgeprägte Kompetenzen entwickelt, die die Stärke der jeweiligen Partnerschaften ausmachen. Auch wenn diese Kooperationen sich nicht immer auf die ärmsten Länder konzentrieren, so muss man doch die Fokussierung in den jeweiligen Ländern in Betracht ziehen.

Indien ist zum Beispiel in vielerlei Hinsicht ein Schwellenland. Trotzdem leben dort aber die meisten armen Menschen weltweit: 800 Millionen. Würde man nun der Logik Peter Nunnenkamps folgen, müssten die NRO diese Armen außen vor lassen.

Viele NRO haben eigene Länderstrategien entwickelt, die sich in den jeweiligen Regionen und Ländern auf die bedürftigsten Regionen und Zielgruppen konzentrieren. Diese regionale Kompetenz und Kooperation ist ein Stück NRO-Kompetenz und Identität. Es macht schlicht keinen Sinn, dass sich NRO nur auf die Staaten konzentrieren, aus denen sich die staatliche Entwicklungszusammenarbeit zurück­zieht.

Afghanistan, Burma, Eritrea, Kolumbien, Demokratische Republik Kongo, Mali, Palästina, Simbabwe, Sierra Leone und Sudan sind Länder mit problematischer Regierungsführung und fragilen Gesellschaften. In allen arbeiten die deutschen NRO, die auch Teil der Studie waren.

Der Autor mutmaßt, dass NRO kein Interesse an kritischen Analysen ihrer Arbeit hätten, weil das ihr Image als bessere Geber trüben könne. Das ist falsch.

Viele VENRO-Mitglieder engagieren sich im Bereich Evaluierung und Wirkungsbeobachtung. Die größeren Mitglieder leisten sich gar eigene Evaluierungsabteilungen. Seit 1997 befasst sich VENRO intensiv mit der Thematik „Evaluierung und Wirkungsbeobachtung“. An dem von VENRO mitgetragenen Projekt „Wirkungen der Projektarbeit deutscher Nichtregierungsorganisationen“ haben 14 Mitglieder zusammen mit ihren Partnern in den Ent­wick­lungsländern mitgewirkt. Exemplarisch am Beispiel des Mikrokreditsektors wurden partizipativ Daten über Wirkung und Erfolg zusammengetragen und dokumentiert.

Der „Bericht über die Wirkungen von Spar- und Kreditprogrammen südindischer NRO“ (VENRO, 2007) beantwortet denn auch die Frage nach der Erreichung besonders armer Haushalte: Die analysierten Ansätze und Organisationen waren eindeutig auf arme Haushalte fokussiert. Die dokumentierten Veränderungen für die Haushalte, insbesondere für die Zielgruppe der Frauen, erstreckten sich auf persönliche, kulturelle, soziale, ökonomische und politische Indikatoren.

Es ist unstrittig, dass NRO einen wesentlichen Beitrag zum Erfolg von Kleinkreditprogrammen geleistet haben. Gerade die Qualifizierung und Heranführung von besonders benachteiligten Bevölkerungsgruppen, wie von Frauen, an diesen Finanzierungs- und Entwicklungsansatz ist ein Erfolg – und dies sicher nicht nur in Südasien.

Kreatives Potenzial

NRO können nicht in allen Bereichen Patentrezepte liefern. Das haben sie auch nie für sich in Anspruch genommen. Es gibt aber viele Beispiele dafür, wie NRO zusammen mit ihren Partnern im Süden Konzepte entwickelt haben, die beispielhaft und nachhaltig sind. Gerade Entwick­lungsansätze, die allein von NRO finanziert werden und somit zunächst nicht den strengen Auflagen staatlicher Kofinanzierung unterliegen, bergen ein hohes Innovationspotenzial. Solche Neuerungen wurden nach erfolgreicher Entwicklung und Anwendung in der Vergangenheit häufig von staatlichen Gebern übernommen.

Viele wichtige Ansätze, aktuell zum Bei­spiel im Bereich der Friedensbildung und Demokratieförderung in ehemaligen Krisengebieten, sind wesentlich von den NRO vorangetrieben worden. Entwick­lungs­poli­tik als Beitrag zur Gestaltung der Globalisierung muss „Risikoinvestitionen“ vornehmen, weshalb sie nicht immer nur positive Ergebnisse haben könne, meint Dirk Messner vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik. Dieser Meinung schließt sich VENRO an. Wir wünschen uns von den staatlichen Gebern mehr Flexibilität und Risikobereitschaft.