Kaum Jobs, Massen junger Leute

Die Zahlen sprechen für sich. Tilman Altenburg vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) schätzt, dass 350 Millionen Afrikaner unter harten Bedingungen, ohne soziale Sicherung und mit geringen Einkommen im informellen Sektor rackern (siehe hierzu auch Hans Dembowski im Monitor von E+Z/D+C e-Paper 2019/11). Erschwerend kommt hinzu, dass jährlich 13 Millionen junge Menschen auf die Arbeitsmärkte drängen. Laut Altenburg braucht Afrika jährlich 25 Millionen neue, menschenwürdige Arbeitsplätze.

Gut wäre eine demografische Dividende, wie sie Schwellenländer in Ost- und Südostasien in den vergangenen Jahrzehnten erlebten. Wie Altenburg ausführt, ermöglichte dort das große Angebot an jungen Arbeitskräften, die sich nicht um abhängige Familienmitglieder – ob Kinder oder Senioren – kümmern mussten, Industrialisierung (siehe Box Samir Abi im Schwerpunkt des E+Z/D+C e-Paper 2020/04). Die Beschäftigungsbedingungen waren hart. Trotz niedriger Löhne waren die Einkommen aber höher als in der Vergangenheit. Die Exporte expandierten schnell und Volkswirtschaften begannen zu prosperieren.

Die große Frage ist, ob solch eine Dynamik auch in Afrika ausgelöst werden kann. Bei einer DIE-Konferenz im Februar wies Altenburg daraufhin, dass globale Megatrends eine Rolle spielen – wie etwa der demografische Wandel, Verstädterung und neue Muster im Welthandel. Derlei könne nützlich, aber auch hinderlich sein.

Fachleute erkennen derzeit jedenfalls keinen Entwicklungsmotor, der sich in Afrika als so wirkungsvoll erweisen könnte wie das Wachstum der Leichtindustrie in Asien. Die Problemlage ist außerordentlich komplex (zur Einschätzung der Lage durch die UN Economic Commission for Africa siehe Kasten).

Manche Wissenschaftler hoffen, dass chinesische Industrieunternehmen ihre Produktion in Niedriglohnländer verlagern, weil die Löhne in der Volksrepublik deutlich steigen. Die Erwartung, dass so Millionen neuer Jobs in Afrika entstehen, ist aber vermutlich überzogen. Dafür sprechen jedenfalls Studien des DIE sowie des Londoner Overseas Development Institute (ODI). Deren Forschungsstand besagt,

• dass chinesische Firmen am liebsten in Asien investieren,
• dass sie wegen Automatisierung und Digitalisierung weniger Arbeitskräfte brauchen, und
• dass chinesische Unternehmen umso größeres Interesse an Auslandsinvestitionen haben, je größer die Anteile nicht chinesischer Investoren an ihrem eigenen Kapital sind, was hieße, dass westliche Investoren auch in diesem Kontext für Direktinvestitionen in Afrika entscheidend blieben.

Lindsay Whitfield von der Universität Roskilde hat sich auf internationale Lieferketten spezialisiert. Sie sagt, es reiche nicht mehr, Sonderwirtschaftszonen einzurichten, um beispielsweise die Textilindustrie ins Land zu holen. Trotz großer diesbezüglicher Anstrengungen habe sich beispielsweise Äthiopien mit der Integration in Lieferketten sehr schwer getan. Niedrige Löhne hätten nicht gereicht. Wie Whitfield ausführt, kommt es darauf an, internationale Markenunternehmen ins Boot zu holen. Lieferketten seien heute sehr anspruchsvoll und würden präzise gemanagt. Äthiopien sehe nun erste Erfolge, aber diese Strategie könne nicht in vielen Ländern funktionieren.

Wachsende Städte

Eine weitere Hoffnung ist, dass Urbanisierung und die Nachfrage wachsender Mittelschichten Chancen für breitenwirksame Entwicklung bieten. Ousmane Badiane vom multilateralen International Food Policy Research Institute (IFPRI) in Washington erkennt ein großes Beschäftigungspotenzial in der Modernisierung der wirtschaftlichen Beziehungen zwischen Stadt und Land. Ernten sollten regional verarbeitet werden und die Produkte dann effizient an städtische Verbraucher geliefert werden (siehe seinen mit Shenggen Fan verfassten Aufsatz in der Tribüne von E+Z/D+C e-Paper 2019/12). Dabei kann sich moderne digitale Technik als nützlich erweisen (siehe Interview mit Peter Njonjo im Schwerpunkt von E+Z/D+C e-Paper 2019/11).

Abebe Shimeles von der multilateralen afrikanischen Entwicklungsbank (AfDB) erkennt solche Chancen auch, warnt aber, sie dürften nicht überschätzt werden. Afrikas neue Mittelschichten hätten sich noch nicht stabilisiert. Viele Familien fielen wieder in Armut zurück, während andere neu den Aufstieg in die Mittelschicht schafften. Soziale Ungleichheit bleibe stark ausgeprägt.

Bildung sei wichtig, sagt Shimeles, bringe aber bislang eher individuelle als gesellschaftliche Erträge. Höhere Produktivität könnte Volkswirtschaften beflügeln, aber weder Berufsbildung noch Hochschulen hätten solche Trends in Afrika ausgelöst.

Weil die Privatwirtschaft allein voraussichtlich nicht die nötigen Arbeitsplätze anbieten wird, spricht sich Joachim von Braun von der Universität Bonn für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen aus. Staaten müssten sich um Beschäftigung kümmern, und zugleich bestehe ein großer Bedarf an zusätzlicher Infrastruktur. Arbeitsbeschaffungsprogramme dienten beiden Zielen.

Es gibt kein Rezept, um demografische Dividenden in Afrika einzustreichen. Nötig ist jedenfalls kluge Wirtschaftspolitik. Regierungen müssen erkennen, welche Branchen in ihrem Land Wettbewerbsvorteile haben und entsprechende Förderkonzepte umsetzen.

Leider besteht Zweifel daran, dass afrikanische Politiker ihren Aufgaben gewachsen sind. Stefan Dercon von der Universität Oxford warnt, Neopatrimonialismus sei weit verbreitet: Regierungen verwendeten staatliche Ressourcen, um Allianzen mit mächtigen Interessengruppen zu schließen, und die Beteiligten sicherten dann gemeinsam ihre Privilegien.

Dercon befindet, allzu wenige Länder in Afrika hätten die nötigen Grundlagen für einen „nationalen Wachstumspakt“. Einigen traut er Erfolg zu – beispielsweise Kenia und Äthiopien in Ostafrika oder Ghana und Senegal in Westafrika. Um die Art von politischem Konsens zu erreichen, der in asiatischen Schwellenländern wertvoll war, müssten folgende Grundvoraussetzungen erfüllt sein:

• Frieden und politische Stabilität,
• effektive Staatsapparate sowie
• Spitzenpolitiker und Eliten, die Wirtschaftswachstum zur Priorität machten.

Ein erfahrener Vertreter einer bilateralen Entwicklungsagentur, der nicht namentlich genannt werden will, erkennt einen markanten Widerspruch: Regierungsführung zu verbessern sei eine langfristige Aufgabe, die nicht viel Geld koste, aber intensive Zusammenarbeit bei der Ausbildung von Fachleuten, der Stärkung von Institutionen und der Definition von Normen erfordere. Entwicklungshilfe (Official Development Assistance – ODA) sei dagegen auf möglichst großen Mittelabfluss ausgerichtet und stütze sich dabei regelmäßig auf Behörden mit neopatrimonialen Eigenschaften. Quantitativ hohe ODA-Zielmarken seien deshalb tendenziell dysfunktional.

Auch Carlos Lopes von der Afrikanischen Union (AU) räumt ein, die Komplexität der Herausforderungen überfordere die Kapazitäten vieler Regierungen. Die internationale Debatte sei aber hilfreich und führe zu höheren Ansprüchen.

Aus seiner Sicht könnte auch das Bevölkerungswachstum in Afrika schneller zurückgehen, als bislang erwartet. Rückläufige Mütter- und Kindersterblichkeit seien vielversprechend. Da Gesellschaften auf anderen Kontinenten schnell alterten, könnte Afrikas Jugendlichkeit, die heute vielfach als Zeitbombe wahrgenommen wird, sich sogar als globales öffentliches Gut erweisen, urteilt Lopes.

Hans Dembowski ist Chefredakteur von E+Z/D+C.
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