Geteilte Verantwortung

Das International Consortium of Investigative Journalists (ICIJ) hat im April berichtet, dass im Zuge von Weltbank-finanzierten Vorhaben in den vergangenen zehn Jahren rund 3,4 Millionen Menschen weltweit vertrieben oder zumindest ihrer Lebensgrundlage teilweise beraubt wurden. Zuvor hatte schon Weltbankpräsident Jim Yong Kim eingeräumt, das Thema Vertreibung bereite ihm große Sorgen. Grundsätzlich ist klar, dass es in solchen Fällen Entschädigungen geben muss – aber in der Praxis wird meist versäumt, vorher genau zu prüfen, wer alles betroffen ist, wer das Land nutzt und bearbeitet, auch ohne formelle Landtitel zu haben. Dabei ist es zweitrangig, ob das Land für Plantagen, Bergbau oder Infrastrukturvorhaben wie Straßen oder Dämme gebraucht wird.

Der Skandal, der jetzt die Weltbank erschüttert, muss wahrscheinlich als die Spitze des Eisbergs der Probleme im Landbereich angesehen werden. Immerhin hat die Weltbank Anfang der 90er Jahre auf die schädlichen Umwelt- oder Sozialfolgen ihres Agierens gerade bei Großprojekten wie Staudämmen reagiert und Safeguards verabschiedet, die verhindern sollen, dass es zu solchen Problemen kommt. Doch offenbar funktionieren sie nicht immer zuverlässig. Andere wichtige Akteure, wie etwa Investoren aus China oder Saudi Arabien, orientieren sich dagegen oft gar nicht an solchen Regeln. Das wäre aber nötig, denn das Interesse an Land in Entwicklungsländern ist in den vergangenen Jahren enorm gestiegen (siehe Kasten).


Hohe Konfliktintensität

Landkonflikte sind Machtfragen und werden besonders hart, brutal und schmutzig ausgetragen. Das gilt nicht nur für Kriege zwischen Staaten, sondern auch für Auseinandersetzungen zwischen Bevölkerungsgruppen innerhalb von Staaten, wie auch zwischen reichen Eliten und armer Landbevölkerung. Die Akteure sind dabei nicht unbedingt nur staatliche Sicherheitskräfte. Oft wird die Gewalt von diversen Milizen, Mafiabanden und informellen Schlägertrupps ausgeübt.

Interessenkonflikte werden im ländlichen Raum vieler Entwicklungs- und Schwellenländer häufig nicht nach Recht und Gesetz entschieden. Wo staatliche Institutionen schwach sind, herrschen buchstäblich Verhältnisse wie im Wilden Westen. Wer in solch einem Setting mächtigen Interessen entgegentritt, muss sehr mutig sein. Morde sind nicht ungewöhnlich. Viele Landrechtsaktivisten sind als Menschenrechtsverteidiger Verfolgung und Gefahren ausgesetzt.

Normal ist, dass weichen muss, wer schwächer ist. Die Leidtragenden sind weitgehend hilflos. Weltweit leben rund 80 Prozent derjenigen, die Hunger leiden, im ländlichen Raum. Die Hälfte von ihnen sind Kleinbauern. Von ihnen wiederum betreiben 72 Prozent Höfe mit weniger als zwei Hektar. Diese Menschen sind arm, ihr Bildungsniveau ist niedrig, sie wurden in der Regel agrarpolitisch nicht unterstützt, und sie haben zudem niemanden, der sie schützt – weder Anwälte noch Polizei. Ohnehin sind Grundbesitz und Landnutzungsrechte meist nicht formal beziehungsweise nur unzureichend dokumentiert, sondern ergeben sich aus Gewohnheit und traditionellen Nutzungsrechten. Die Menschen, die solche Rechte haben, werden in der Regel nicht angehört oder finden kein Gehör bei Politik und Entscheidungsprozessen, die sie betreffen. Frauen sind überpropor­tional von dieser Situation betroffen. Das liegt unter anderem daran, dass viele Männer Arbeit in den Ballungsräumen suchen und die Landbewirtschaftung ihren Familien überlassen. In besonderem Maß gefährdet sind aber auch indigene Gemeinschaften, ethnische Minderheiten oder, in Indien, Kastenlose. Angehörige von bestimmten Religionen oder Stämmen sind ebenfalls bedroht. Oft liegt mehrfache Diskriminierung vor.

Zu bedenken ist auch, dass die Ernährungssicherheit vieler Menschen selbst dann schwindet, wenn sie nur einen Bruchteil ihrer bisherigen Lebensgrundlage im Zuge von Landstreitigkeiten verlieren. Das ist der Fall, wenn sie den Zugang zu Land verlieren, das sie zwar nicht beackern, auf dem sie aber gelegentlich ihr Vieh weiden, oder wenn sie wegen der neuen Besitzverhältnisse plötzlich weniger Wasser zur Verfügung haben. Die betroffenen Menschen sind meist zu arm, um solche Rückschläge auszugleichen.


Stimmige Leitlinien

Als Reaktion auf weltweit zunehmende innerstaatliche Landkonflikte beschloss der UN-Ausschuss für Welternährungssicherheit 2012 ein neues völkerrechtliches Instrument mit dem langen Namen „Vol­untary Guidelines on Responsible Governance of Tenure of Land, Forests and Fisheries in the Context of National Food Security“. Es ist ein sehr guter juristischer Text. Er hält fest,

• dass der Zugang zu Land, Wäldern und Fischereigründen für die Verwirklichung des Menschenrechts auf Nahrung zentral ist und
• dass neue Investitionen breitenwirksame ländliche Entwicklung nur vorantreiben können, wo legitime Landnutzer nicht übersehen werden und es eine langfristige und umfassende Flächen- und Wassernutzungsplanung gibt.

Darüber hinaus führen die freiwilligen Leitlinien aus,

• wie die Partizipation aller Betroffenen sichergestellt werden kann,
• wie traditionelle und informelle Rechte wahrgenommen und gewahrt werden können und
• wie die Interessen indigener Völker zu berücksichtigen sind.

Dass die Leitlinien freiwillig sind, ist kein berechtigter Einwand gegen sie. Es wäre unmöglich gewesen, im UN-Kontext kurz- oder mittelfristig eine bindende Konvention zum Thema Land zu vereinbaren – und selbst wenn das gelungen wäre, hätte sie nur die Länder gebunden, die sie ratifiziert hätten. Stattdessen gibt es nun im Konsens verabschiedete Prinzipien, die als Menschenrechtsstandard einen normativen Druck entfalten und dann verbindlich werden, wenn ihre Einhaltung zur Bedingung von Projektfinanzierungen gemacht wird, sei es durch die Entwicklungszusammenarbeit, Entwicklungsbanken aber auch durch private Geldgeber und Banken. Selbstverständlich muss wie bei allen Menschenrechten die Durchsetzung politisch erstritten werden.


Wer welche Verantwortung trägt

Bei der Umsetzung kommt es zunächst auf die nationalstaatliche Ebene an. In der Sprache der UN-Leitlinien heißen die Gaststaaten, in denen investiert wird, „host states“. Diese haben die Verantwortung, aufmerksam zu registrieren, wer welches Land nutzt, und sie haben die Rechte aller Bürger, auch der schwächsten, zu wahren. Das ist leider nicht selbstverständlich. In vielen Ländern gehört Land den Regierungen, und diese stellen die Flächen den Investoren zur Verfügung, ohne sich um traditionelle Nutzungsrechte zu kümmern. Das ist in vielen afrikanischen Ländern ähnlich. Die Leitlinien zeigen auf, wie die Lage verbessert werden könnte, gerade wenn die Regierungen willig sind und Engagement zeigen.

Zweitens tragen private Akteure Verantwortung. Sie dürfen sich, auch wenn sie Land von Behörden kaufen, nicht automatisch darauf verlassen, dass schon alles in Ordnung sein wird, sondern müssen prüfen, wie die Verhältnisse auf dem Land, das sie erwerbenden wollen, wirklich sind. Sie müssen gegebenenfalls sorgfältig menschenrechtliche Folgeabschätzungen durchführen und darauf achten, dass von Umsiedlung betroffene Personen angemessen entschädigt werden.

Auch in diesem Zusammenhang sind die freiwilligen Leitlinien wertvoll. Mehrere multinationale Konzerne wie Coca-Cola, Nestlé und Unilever haben inzwischen angekündigt, die Leitlinien künftig einzuhalten. Sie wollen Imageschäden, wie sie jetzt die Weltbank erlebt, vermeiden. Landinvestitionen sind zudem langfristig angelegte Investitionen, deshalb haben die Käufer auch kein Interesse daran, dass sie möglicherweise den erworbenen Boden aufgrund von Konflikten nicht oder nur eingeschränkt nutzen können. Drittens sind auch die Staaten, in denen ausländische Investoren beheimatet sind („home states“), relevant. In Deutschland haben sich die Regierungsparteien beispielsweise im Koalitionsvertrag auf die Umsetzung der Leitlinien festgelegt, was sie für Durchführungsinstitutionen wie die KfW Entwicklungsbank oder die DEG nun zum Standard macht.

Es geht aber nicht nur um entwicklungspolitische Interventionen. Relevant sind die Leitlinien auch für Exportkreditversicherungen oder Unternehmen in staatlichem Besitz.

Politikkohärenz ist oft nicht gegeben. Die EU muss sich beispielsweise fragen, ob die kürzlich beschlossene Beimischungsverordnung sinnvoll ist, der zufolge Benzin und Diesel Agrartreibstoff bis zu sieben Prozent beigemischt werden dürfen. Diese Politik unterstützt Investitionen in die großflächige Produk­tion von Agrartreibstoffen, bei der es immer wieder zu Landkonflikten kommen kann. Aus entwicklungspolitischer und menschenrechtlicher Sicht ist die Beimischungsverordnung deshalb in dieser Form als durchaus problematisch einzustufen.

Die freiwilligen Leitlinien sollten allen interna­tionalen Gebern, die Agrarentwicklung vorantreiben wollen, als Orientierung dienen. Dazu gehören selbstverständlich die G7 und die G20 oder verschiedene Public Private Partnerships. Auch der Weltbank können die Leitlinien helfen, ihre eigene Politik und ihre Safeguards zu verbessern. Kürzlich haben die Bundesregierung und andere europäische Regierung beschlossen, sich finanziell an der neuen, von China initiierten Asian Infrastructure Investment Bank zu beteiligen. Dort müssen ebenfalls Umwelt-, Sozial- und Menschenrechtsstandards verankert werden.

Michael Windfuhr ist der stellvertretende Leiter des Deutschen Instituts für Menschenrechte. Er war für Deutschland an der Aushandlung der freiwilligen UN-Leitlinien beteiligt.
windfuhr@institut-fuer-menschenrechte.de