TTIP und TPP bergen Risiken für Dritte

Das Thema Freihandel ist mit TTIP in der öffentlichen Debatte angekommen. Potenzielle Auswirkungen auf Drittstaaten und speziell Entwicklungsländer stellen dabei jedoch ein Randthema dar. Zu Unrecht – denn TTIP bedeutet eine Veränderung des Welthandelssystems, die auch für Entwicklungsländer tiefgreifende Folgen hat.

TTIP steht erstens für eine zunehmende wirtschaftspolitische Regionalisierung durch umfassende Freihandelsabkommen zwischen Regionen. Anstatt sich auf den Konflikt zwischen TTIP und WTO zu versteifen, muss stärker thematisiert werden, welche Entwicklungsländer von diesen sogenannten Mega-­Regionals profitieren und welchen Marginalisierung droht.

TTIP steht zweitens für den Trend einer immer weiter reichenden Marktöffnung außerhalb der WTO. Der gestiegene Liberalisierungsdruck ist in einzelnen Bereichen schwer mit entwicklungspolitischen Zielen vereinbar. Verhandlungen über Mega-Regionals außerhalb der WTO schwächen zudem den Einfluss der am wenigsten entwickelten Länder weiter. Es braucht daher neue handelspolitische Modelle, um diese Risiken zu minimieren. Die asymmetrische Öffnung von Mega-Regionals für Entwicklungsländer wäre ein erster Schritt in diese Richtung.
Die stärkere Fokussierung von Handelspolitik auf einzelne Regionen bedeutet, dass Handelspartner gezielt ausgewählt beziehungsweise ausgeschlossen werden. Das Abkommen TPP zwischen den USA und 11 Pazifikstaaten schließt beispielsweise China aus. China wiederum verhandelt ein regionales Freihandelsabkommen (RCEP) mit 15 asiatischen Partnern. In der WTO hingegen ist eine solche Diskriminierung nicht möglich. Dort muss eine verhandelte Marktöffnung an alle Mitgliedstaaten weitergegeben werden.


Regionalisierung von Handelspolitik

Die Regionalisierung von Handelsabkommen hat für Drittstaaten unterschiedliche Folgen. Vor allem Länder, die als wirtschaftliche und geopolitische Partner relativ unbedeutend sind, haben deutliche Nachteile zu befürchten. Für aufstrebende Handelsmächte wie Brasilien, Indien und China (BIC) ist das Risiko hingegen gering: Aufgrund ihrer wirtschaftlichen und politischen Bedeutung können sie in den Konkurrenzkampf um regionale Handelspartnerschaften einsteigen. Strategisch relevante Regionen wie Südostasien können unter Umständen sogar profitieren, wenn sie es schaffen, konkurrierende Verhandlungspartner gegeneinander auszuspielen.

Ein anderes Bild zeigt sich in Afrika: Kein afrikanischer Staat ist bisher an den Verhandlungen eines mega-regionalen Freihandelsabkommens beteiligt. In Lateinamerika und Asien sind einzelne Staaten eingebunden, aber auch hier gibt es Verlierer. Bangladesch könnte gleich doppelt Marktanteile verlieren: Niedrigere Zölle für Vietnam in TPP und für die USA in TTIP könnten Textilien aus Bangladesch im amerikanischen und europäischen Markt verdrängen.

Entwicklungsländern, die ausgeschlossen werden, drohen Wettbewerbs- und Handelsverluste. Auch ein schlechterer Zugang zu Kapital und Technologie wäre die Folge, wenn sich die Handelsströme entlang der Mega-Regionals verlagerten. Durch den Ausschluss von den Verhandlungen verlieren viele Entwicklungsländer zudem weiter an Einfluss. Denn nur wer mit am Verhandlungstisch sitzt, kann auf eigene Interessen pochen. Weder TTIP noch TPP befassen sich beispielsweise mit den für Entwicklungsländer entscheidenden EU- und US-Agrarsubventionen.

Durch die Verbreitung von Mega-­Regionals steigt der Liberalisierungsdruck auf Entwicklungsländer. Denn die Abkommen sind nur dann WTO-konform, wenn sie über bestehende multilaterale Verpflichtungen hinausgehen, also mehr liberalisieren. So wird neben bereits stark reduzierten Zöllen vor allem der Abbau von nicht-tarifären Handelsbarrieren – zum Beispiel sozial- und umweltpolitische Vorschriften – für Dienstleistungen und Investitionen verhandelt.

Wenn sie nicht von regionalen Handelsabkommen ausgeschlossen werden wollen, müssen Entwicklungsländer deshalb immer mehr Liberalisierung in immer mehr Bereichen zustimmen. In der WTO haben sich Entwicklungsländer bisher kollektiv gegen tiefgehende Liberalisierungsschritte etwa im Bereich Investitionen ausgesprochen. Ein umfassender Schutz für Investoren ist vor allem im Interesse der Industriestaaten, aus denen 85 Prozent aller Klagen stammen. In regionalen Verhandlungen können Entwicklungsländer – denen durch Investitionsschutzabkommen teils hohe Entschädigungszahlungen drohen – solche Schutzklauseln schwieriger blockieren.

In den TPP-Verhandlungen sind Entwicklungsländer bereits mit vielen Themen konfrontiert, die auf multilateraler Ebene keine Rolle spielen. Der entwicklungspolitische Nutzen hängt vom Einzelfall ab. Beispielsweise soll TPP geistige Eigentumsrechte stärken, was den Zugang zu günstigen Medikamenten in Entwicklungsländern erschweren könnte. Zudem werden Wettbewerbsregeln verhandelt, die staatliche Unterstützung für Unternehmen einschränken sollen. Hiervon wären Vietnam und Malaysia betroffen; die Folgen sind umstritten.

TPP bietet für die USA auch die Möglichkeit, die Einhaltung von Arbeitsstandards einzufordern: Vietnam soll sich in einem bilateral vereinbarten „Labor Action Plan“ zum Schutz von Arbeitnehmerrechten verpflichten. Mitglieder des US-Repräsentantenhauses fordern ähnliche Vereinbarungen mit Brunei, Malaysia und Mexiko. Während eine Stärkung von Arbeiterrechten aus menschenrechtlicher Sicht erstrebenswert ist, sehen viele Entwicklungsländer darin eine Schmälerung ihrer Wettbewerbsvorteile.

In der WTO haben Entwicklungsländer mehr Spielraum, um Marktöffnung mit nationalen Entwicklungsplänen in Einklang zu bringen. Dem plurilateralen WTO-Abkommen über die Liberalisierung von Dienstleistungen (TISA) beispielsweise ist außer Mauritius bisher kein afrikanischer Staat beigetreten. China, dessen Dienstleistungssektor bereits wettbewerbsfähiger ist, hat hingegen Interesse bekundet, TISA beizutreten.


Asymmetrische ­Öffnung

TTIP und andere Mega-Regionals werden auch in den nächsten Jahren auf der Agenda bleiben. In ihnen wird eine Tiefe und Breite von Liberalisierung verhandelt, die in der WTO nicht umgesetzt werden könnte. Transnational agierende Unternehmen versprechen sich davon Vorteile und werden ihre Regierungen drängen, diese weitreichende Liberalisierung voranzutreiben, auch wenn nicht alle Staaten mitziehen können oder wollen. Mögliche Folgen müssen in der entwicklungspolitischen Debatte klarer benannt werden. TTIP und TPP bringen nicht nur wirtschaftliche Vorteile, sondern stehen für eine Blockbildung der EU und der USA gegenüber den BIC-Ländern. Ein solcher Konkurrenzkampf um politische und wirtschaftliche Einflusszonen ist nicht im Interesse marginalisierter Entwicklungsländer.

Armutsbekämpfung hat keine Priorität, denn auch Staaten wie China verfolgen vor allem eigene wirtschaftspolitische Interessen. Der Ausschluss ganzer Handelsregionen ist aber auch für andere Staaten gefährlich, denn er kann zu politischer Instabilität beitragen. Die oft erhobene Forderung, die multilaterale Ebene zu stärken, ist zwar richtig, greift aber angesichts der zu erwartenden Ausbreitung von Mega-Regionals und ihrer Folgen zu kurz.

Zusätzlich müssen neue handelspolitische Modelle diskutiert werden, um besser auf aktuelle Entwicklungen reagieren zu können. Der schlichte Beitritt zu Mega-Regionals wie TTIP ist für viele Entwicklungsländer kein Königsweg, da die Liberalisierungshürden zu hoch sind. Besser wäre es, wenn die Abkommen eine asymmetrische Öffnung für Entwicklungsländer ermöglichen würden. Je nach Entwicklungsstand könnten unterschiedliche Beitrittsbedingungen festgelegt werden. Für die wirtschaftlich am wenigsten entwickelten Länder sollten – ähnlich wie in der WTO auch – asymmetrische Verpflichtungen bei weitreichender Liberalisierung in Bereichen wie Dienstleistungen, Wettbewerb und Investitionen gelten. Eine solche Differenzierung wäre nur zeitgemäß: Weltweit gesunkene Zölle haben den Wert bestehender Handelsbeziehungen für Entwicklungsländer im vergangenen Jahrzehnt deutlich geschmälert.

Offenere Mega-Regionals allein können jedoch historisch gewachsene Ungleichheiten im Handelssystem nicht ausgleichen. Daher muss eine grundsätzliche Debatte über die Ziele globaler Handelspolitik angestoßen werden – auch auf multilateraler Ebene. Anstatt ausschließlich Wohlfahrtsgewinne anzustreben, muss die handelspolitische Agenda mit Fragen der globalen und nationalen Armutsbekämpfung verknüpft werden. Denn weltweit wachsender Wohlstand ist kein Garant dafür, dass die gesamte Bevölkerung in marginalisierten Ländern profitiert.

Clara Weinhardt ist Research Associate am Global Public Policy Institute in Berlin. cweinhardt@gppi.net

Fabian Bohnenberger ist Research Assistant am selben Institut. fbohnenberger@gppi.net