In den Startlöchern

Die Entscheidung, den GCF einzurichten, wurde vor fünf Jahren auf der Weltklimakonferenz in Cancún getroffen. Der Aufsichtsrat versucht nun, den Fonds bis zum Gipfel in Paris voll funktionstüchtig zu machen. Dort treffen sich die Verhandlungspartner zur 21. Vertragsstaatenkonferenz der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC), der COP21.

In den vergangenen Monaten mobilisierte der GCF Gelder. Für die Zeit von 2015 bis 2018 haben sich 33 Länder – darunter acht Entwicklungsländer – zu Zahlungen von insgesamt 10,2 Milliarden Dollar verpflichtet. Der GCF erklärte, sobald 4,7 Milliarden Dollar rechtsverbindlich zugesagt würden, könne er finanzielle Verpflichtungen eingehen.

Der Aufsichtsrat hatte gehofft, dieses „Wirksamkeitsdatum“ bis Ende April zu erreichen. Diese Frist wurde aber knapp verfehlt, weil nur 21 Staaten ihre Zusagen rechtzeitig unterzeichneten, darunter auch Deutschland, das 750 Millionen Euro zusagte. Weder die USA noch Japan haben die Frist eingehalten; zusammen versprechen beide Länder 4,5 Milliarden Dollar. Japan unterzeichnete im Mai und setzte so nur Wochen vor der Aufsichtsratssitzung im Juni in Bonn das wichtige Signal, dass der GCF den Betrieb aufnehmen kann.


Wichtiger Akteur

Sobald alle zugesagten Gelder eingezahlt sind, gehört der GCF zu einem der wichtigsten Akteure und zu den größten multilateralen Finanzierern in der sich noch entwickelnden globalen Architektur der Klimafinanzierung. Er ist dann Teil der UNFCCC. Als solcher wird er von der COP geführt und ist ihr gegenüber rechenschaftspflichtig. Auf ähnliche Weise funktioniert die bei der Weltbank angesiedelte Globale Umweltfazilität (GEF) im Rahmen der UNFCCC und anderer multilateraler Umweltabkommen.

Bezüglich des neuen Klimaabkommens wird vom GCF erwartet, dass er als Hauptkanal für multilaterale Finanztransfers von Industrieländern in Entwicklungsländer fungiert. Das wird besonders für die Finanzierung von Anpassung an den Klimawandel wichtig sein.

Es geht um eine Menge Geld. Auf der COP15 2009 in Kopenhagen verpflichteten sich die entwickelten Nationen dazu, ab 2020 jährlich 100 Milliarden Dollar für die Klimafinanzierung zur Verfügung zu stellen. Dieser Betrag soll die Basis für langfristige Finanzierungszusagen sein. Wie viel davon durch den GCF fließt, ist offen. Noch wurde nicht festgelegt, ob die Vereinbarung, die in Paris getroffen wird, einen Zeitplan mit quantifizierbaren Klimafinanzzielen umfassen soll. Ein regelmäßiger Wiederauffüllungs-Prozess für den GCF wird voraussichtlich im Jahr 2017 beginnen.

Der GCF-Aufsichtsrat besteht aus 24 Mitgliedern, die zu gleichen Teilen Industrie- und Entwicklungsländer vertreten. Ein Sitz ist für die am wenigsten entwickelten Länder (LDC) und einer für die kleinen Inselstaaten (SIDS) reserviert. Der Vorstand hat mehrere Fachausschüsse und beratende Gremien, die sich regelmäßig treffen, und wird vom GCF-Sekretariat mit Sitz in Songdo, Südkorea, unterstützt.


Großhändler der Klimafinanzierung

Von August 2012 bis März 2015 hat sich der Aufsichtsrat neun Mal getroffen. Für einige hart umstrittene Entscheidungen und Kompromisse wurde ein Konsens ­gefunden. So wurde auch das „Großhandels-Geschäftsmodell“ des Fonds ausgearbeitet und abgestimmt. Der GCF soll eine schlanke Organisation sein. Im Gegensatz zu anderen multilateralen Entwicklungsbanken wird er selbst keine Vorhaben umsetzen, sondern sich auf andere Institutionen verlassen, die vom GCF-Sekretariat akkreditiert sind und diesem berichten. Das Sekretariat hat etwa 50 Vollzeitmitarbeiter, wovon die meisten bereits die Arbeit aufgenommen haben.

Damit das Großhandelskonzept zufriedenstellend funktioniert, muss das Sekretariat sich mit den bekannten Mängeln etablierter internationaler Finanzinstitutionen befassen. Es muss garantieren können, dass von ihm finanzierte Projekte „keinen Schaden anrichten“. Menschenrechte sowie Umwelt- und Sozialstandards sind unbedingt einzuhalten. Landraub und die Verdrängung lokaler Gemeinschaften ohne Entschädigung etwa, wie in von der Weltbank finanzierten Projekten geschehen (siehe E+Z/D+C 2015/05, S. 18 ff), sind natürlich inakzeptabel.

Die Herausforderung ist beträchtlich, denn der GCF wird sich auf unterschiedliche ausführende Organisationen stützen – Privatunternehmen wie Behörden. Entwicklungsländer erhalten über multilaterale Agenturen Zugang zu GCF-Geldern, aber auch direkt über nationale Stellen. Auch subnationale und regionale Institutionen können Gelder beantragen. Der GCF soll flexibel genug sein, um mit einer Vielzahl von Durchführungsorganisationen zurechtzukommen – und zwar so, dass es deren Größe und der Risikokategorie ihrer Vorschläge, Projekte und Programme entspricht. Je größer, risikoreicher und komplexer die Projekte werden, desto umfassender müssen die GCF-Prozesse hinsichtlich Sorgfaltspflicht, Umweltschutz und Sozialstandards sein – und um so stärker werden auch die Kapazitäten der Durchführungsorganisationen sein müssen.

In den ersten drei Jahren wird der GCF sich auf die Standards der Internationalen Finanz-Corporation (IFC) stützen. Diese Weltbank-Tochter finanziert Privatsektorvorhaben. Mittelfristig muss der GCF in einem umfassenden und partizipativen Prozess aber eigene Standards festlegen.

Dringlicher ist jedoch, ein Rahmenwerk zur Überwachung und Rechenschaftspflicht für die Projektdurchführung fertigzustellen. Auch muss der GCF seine Rechenschaftsmechanismen noch voll funktionsfähig machen. Dazu gehören ein unabhängiges Evaluierungsbüro und eine unabhängige Betrugskontrollstelle.  Zudem muss es ein Verfahren geben, damit betroffene Menschen aus Entwicklungsländern GCF-Entscheidungen anfechten können. Solange all das nicht operativ ist,  sollte der GCF seinen Betrieb eigentlich nicht aufnehmen.

Dennoch hat der Aufsichtsrat bereits die ersten sieben Durchführungsorganisationen zugelassen, einschließlich multilateraler Institutionen wie der Asiatischen Entwicklungsbank und des UN-Entwicklungsprogramms. Auch die deutsche KfW Entwicklungsbank ist dabei. Somit stehen die Türen weit offen für andere bilaterale Finanzinstitutionen – auch aus Entwicklungsländern. Auch eine zivilgesellschaftliche Organisation aus dem Senegal wurde zugelassen und der von amerikanischen Philanthropen getragene Sozialinvestitionsfonds Acumen. Bis Mitte März hatten sich mehr als 60 nationale und internationale Organisationen beworben; der GCF hofft, viele von ihnen bis Jahresende zu akkreditieren.


Den Privatsektor einbeziehen

Der GCF soll eng mit dem Privatsektor zusammenarbeiten und hofft, sich in dieser Hinsicht von anderen Klima-Finanzinstitutionen zu unterscheiden. Dafür ist die Private Sector Facility im GCF zuständig. Aus Sicht vieler Aufsichtsratsmitglieder soll der GCF risikofreudiger als bestehende Fonds den Privatsektor einbeziehen. Im Leitbild des Fonds ist von einem „Paradigmenwechsel hin zur emissionsarmen und klimaresistenten Entwicklung“ die Rede.

Der GCF wünscht finanzielle Beteiligung von Privatunternehmen. Besonders institutionelle Anleger und Aktienfonds könnten die öffentlichen Beiträge aufstocken, die hauptsächlich aus Zuschüssen von Regierungen bestehen werden. Die Industrienationen haben klargestellt, dass ein guter Anteil der jährlich versprochenen 100 Milliarden Dollar aus der Privatwirtschaft stammen muss.

Zugleich will der GCF, dass private Unternehmen Projekte durchführen und mitfinanzieren. Favorisiert werden öffentlich-private Partnerschaften (public private partnerships – PPPs). Aus betriebswirtschaftlicher Sicht ist das sinnvoll, aber es bringt auch alle typischen PPP-Risiken mit sich. PPPs müssen sehr gut durchdacht sein, sie müssen transparent sein und mit Zustimmung und Beteiligung der betroffenen Bevölkerung arbeiten. Andernfalls werden sie auf unnötige Subventionen der beteiligten Privatunternehmen hinauslaufen oder der einheimischen Bevölkerung keinen Nutzen bringen.

Der GCF sollte vorrangig mit Privatunternehmen aus Entwicklungsländern zusammenarbeiten. Das würde helfen, dort Kapazitäten aufzubauen und Kleinst-, kleinen und mittleren Unternehmen (KKMU) den Zugang zu Geldern erleichtern. KKMU sind das Rückgrat sich entwickelnder Volkswirtschaften. Die Zusammenarbeit mit ihnen fordert meist viel Eingagement und Einsatz der Finanzinstitution, aber es ist wichtig, dass KKMU wenig Emissionen ausstoßen und klimaresilient werden. Es ist gut, dass der GCF-Aufsichtsrat in diesem Jahr ein KKMU-Pilot-Programm starten will. Auch Acumen, die erste vom GCF zugelassene Privatorganisation, hat die Zielgruppe KKMU.


Zusammenfassung

Der Aufsichtsrat hat wichtige Entscheidungen getroffen. Sie zielen darauf ab, die Länder zu unterstützen, die am meisten von globaler Erwärmung, Landfragen und Genderdiskriminierung betroffen sind und mehrdimensionale Entwicklung benötigen (siehe Kasten).

Damit die Vision Wirklichkeit wird, muss der GCF aber noch mehr leisten – und sich messen lassen. Genaue Bewertungen sind komplex, da sehr viele Faktoren berücksichtigt werden müssen – nicht nur für das einzelne Projekt oder Programm, sondern für das gesamte Portfolio des Fonds. Sonst wird der GCF nicht die lernende Institution werden, die sein Mandat erfordert. Hinzu kommt, dass der GCF sehr deutlich machen muss, dass herkömmliche Techniken wie fossile Brennstoffe, große Staudämme oder Kernkraft nicht mit seinem Ziel des Paradigmenwechsels vereinbar sind.

Außerdem muss der GCF innerhalb seiner Institution für ein ausgewogenes Geschlechterverhältnis sorgen. Bisher besteht der GCF-Aufsichtsrat aus fünf weiblichen und 19 männlichen Mitgliedern, obwohl er für Geschlechtergleichstellung in Aufsichtsrat und Sekretariat sorgen soll. Darüber hinaus muss der gesamte Projektzyklus geschlechtssensibel werden.

Der GCF hat große Fortschritte gemacht und bereits viel erreicht. Es wäre gut, wenn der Fonds schon im Vorfeld der COP in Paris voll funktionsfähig wäre. Das würde zu einem erfolgreichen Gipfel beitragen. So oder so wird der GCF maßgeblich bei der Umsetzung  der Pariser Entscheidungen sein. Wichtige noch offene oder weiter zu vertiefende Fragen dürfen aber nicht wegen Zeitdrucks vernachlässigt werden.

Liane Schalatek ist stellvertretende Direktorin der Grünen-nahen Heinrich-Böll-Stiftung Nordamerika.
liane.schalatek@us.boell.org