„Großzügiger, als man denkt“

Warum war der Pionier in Sachen Bürgerhaushalte im Jahr 1989 Porto Alegre in Brasilien?
Das war kein Zufall. Damals waren die Militärdiktaturen der 70er Jahre gerade vorbei und in Argentinien, Brasilien und später auch Chile entstanden neue Demokratien. Die lokalen Institutionen hatten Probleme, das Vertrauen der Bürger zu gewinnen, waren sie doch lange verlängerte Arme der Diktatoren gewesen. Zudem tobten in vielen brasilianischen Kommunen heftige Auseinandersetzungen. Da Bürgermeister und Rat getrennt gewählt wurden, hatten sie oft unterschiedliche politische Ausrichtungen, was Beschlüsse behinderte. Participatory Budgeting – kurz PB genannt – entstand also erstens, um ein Vertrauensfundament für die neuen Demokratien zu legen, und zweitens, um den Graben zwischen Rat und Bürgermeister zu überwinden.

Was war daran so bahnbrechend?
Zum ersten Mal überhaupt diskutierten und entschieden die Bürger über das wahre Zentrum der Macht: das Geld.

Laufen Beteiligungshaushalte auf ­Bürgerentscheide über Geld hinaus?
Nein, es geht um mehr. Bürgerhaushalte sind ein Prozess, bei dem die Bürger Entscheidungen über die Verteilung eines Teils des Haushalts treffen – ja. Aber das Konzept geht doch darüber hinaus. Ein britisches Forschungsinstitut verwendet das Wort „entrust“ – den Bürgern wird Entscheidungsbefugnis „anvertraut“. Vertrauensbildung ist ein wichtiges Element, ebenso der Kontakt zwischen Institutionen und Bürgern. Internationale Organisationen, darunter die Weltbank, verwechseln manchmal Bürgerhaushalte mit „community-driven development“. Das ist ein Ansatz, den sie in einigen Ländern nutzen, um korrupte Eliten zu umgehen: Sie geben ihre Mittel direkt an einen Vertreter der lokalen Bevölkerung, damit die Empfänger selber über den Einsatz des Geldes entscheiden können. Der große Unterschied zum PB ist aber, dass dabei keinerlei Austausch mit den Behörden stattfindet. An vielen Orten wird heute nicht das ursprüngliche Modell von Porto Alegre umgesetzt, sondern neue Formen und Weiterentwicklungen. Aber immer geht es um dasselbe: Die Bürger diskutieren den kommunalen Haushalt.

Sind normale Bürger solch einer strategischen und komplexen Aufgabe denn gewachsen?
Die Bürger entscheiden in den seltensten Fällen wirklich über das gesamte Budget. Ein Haushalt hat einige feste Posten, wie laufende Ausgaben und Personalkosten, und ist nur in den Investitionsentscheidungen wirklich flexibel. Das ist der Bereich, der dann zumindest teilweise  den Bürgern anvertraut wird. An einigen Orten haben Bürger aber auch schon laufende Ausgaben gesenkt oder sogar die Einnahmen gesteigert.

Sie haben die Einnahmen gesteigert?
Ja, das nennt man in der Forschung einen „virtuous circle“. Es passiert vor allem in Afrika. Dorfchefs aus Benin, Sambia und der Demokratischen Republik Kongo haben mir berichtet, dass ihre Steuereinnahmen dank PB gestiegen sind. Da die Bewohner nun wissen, wofür ihr Geld verwendet wird, sind sie auch eher bereit zu zahlen. In Madagaskar gibt es einige Minenstädte, in denen der gemeinsame Druck von Bürgern und Verwaltung erreicht hat, dass Unternehmen ihre kommunalen Pflichtabgaben zahlen. Und in Peru, wo alle Kommunen zu Beteiligungsverfahren verpflichtet sind, haben einige Städte einen Mechanismus eingeführt, der Einnahmen und Ausgaben verbindet: Je geringer die Steuerhinterziehung in einem Stadtviertel ist, umso höher ist das Budget, über das die Bewohner verfügen dürfen.

Was war am ursprünglichen ­lateinamerikanischen Modell besonders?
Die Bürgerbeteiligung hatte hier vor allem ein soziales Ziel: den Graben zwischen den reichen Eliten und den armen Slumbewohnern zu schließen. Besonders die Armen sollten ein Mitspracherecht bekommen. Das war sehr erfolgreich: Als die Armen merkten, dass sie zum ersten Mal wirklich etwas zu sagen hatten, wurden sie sehr aktiv. Auf dem Weltsozialforum 2001 in Porto Alegre zeigten deshalb auch viele soziale Bewegungen aus anderen Erdteilen sowie multi- und bilaterale Entwicklungsorganisationen Interesse an dem Ansatz.

An deutschen Bürgerhaushalten wird aber häufig kritisiert, dass Arme und wenig ­gebil­dete Menschen außen vor bleiben.
Wenn die Menschen sich nicht beteiligen, dann ist der Prozess falsch gestaltet. Die Behörden müssen genau beobachten, welche Gruppen unterrepräsentiert sind, und dann Maßnahmen treffen, um sie einzubinden. Solche Gruppen können Arme sein, aber auch Berufstätige oder Pendler mit wenig Zeit, oder häufig auch Migranten.

Bitte nennen Sie ein Erfolgsbeispiel.
Im Senegal wird traditionell die Meinung der Weisen, also der älteren Männer, besonders hoch geschätzt. In Versammlungen halten sich deshalb Frauen und junge Männer zurück. Also werden die PB-Treffen dort in getrennten Gruppen abgehalten, mit jungen Männern, älteren Männern und Frauen. Ihre Entscheidungen und Argumente werden danach von einem „Rat“ aus gewählten Vertretern aller drei Gruppen weiterverhandelt, und dieser Rat fasst dann die Ergebnisse zusammen und leitet sie weiter. Wenn Beteiligungsverfahren solch kulturelle und soziale Faktoren nicht beachten, können sie leicht soziale Ungleichheiten reproduzieren.

Was muss eine Verwaltung noch tun, damit Bürgerbeteiligung gelingt?

• Sie muss es ernst meinen und dies auch zeigen. Selbst die Ideen kleiner Minderheiten müssen ernsthaft diskutiert werden können, und die Ergebnisse der Beratungen müssen umgesetzt werden. Die Einbindung von Experten kann den Prozess glaubwürdig machen. Die Bürger dürfen keinesfalls das Gefühl bekommen, dass die Politiker sich am Ende die Vorschläge aussuchen, die ihnen am besten ins Programm passen, oder dass ihre Entscheidungen gar nicht akzeptiert werden.
• Die Verwaltung muss auch bedenken, dass es lange dauert, Vertrauen aufzubauen. Nicht nur die Bürger sind den Behörden gegenüber zunächst misstrauisch. Auch die Politiker meinen oft, die Bürger seien dumm, egoistisch und unsolidarisch. Mit der Zeit stellen sie aber fest, dass Bürger häufig ausgesprochen soziale Entscheidungen treffen und innovative Ideen haben können. Oft sind sie auch bereit, Arbeitskraft oder Geld für öffentliche Investitionen bereitzustellen. Bürgerbeteiligung beginnt also oft ganz klein und wächst dann langsam.
• Die Verwaltung darf keine Kosten scheuen. Beteiligungsprozesse kosten Geld – für Publikationen, Mobilisierung und für professionell geführte Veranstaltungen, auf denen wirklich alle Stimmen zu Wort kommen. Wer Migranten erreichen will, braucht vielleicht auch Dolmetscher. Die Kosten sind hoch, aber gutes PB zahlt sich aus.

Sind Bürger wirklich nicht zu egoistisch für Solidarität?
Nein, in den 15 Jahren, in denen ich mich mit Bürgerhaushalten beschäftige, habe ich viele positive Überraschungen erlebt. Die Menschen sind viel solidarischer, als man denkt. In der Dominikanischen Republik hat ein Bürger seiner Kommune sein Land geschenkt, damit sie einen Park anlegen kann. Aber für solches Verhalten muss die Kommune eine Basis schaffen. Wenn wir nur unter uns bleiben, sind wir egoistischer und mehr auf uns selbst konzentriert; im Dialog mit anderen öffnen wir uns. Einige Bürgerhaushalte, so auch in Deutschland, funktionieren nur über das Internet. Die Menschen diskutieren dann nicht, sondern geben nur ihre Stimmen ab. Sie lernen also nicht, einander zuzuhören. Andere Ansätze dagegen sehen Abstimmungen nur als letzte Option – sie setzen auf Konsensbildung in Diskussionsrunden.

Manipulieren sich Menschen in großen Runden nicht leicht gegenseitig?
Eine Kollegin sagte einmal: Es ist einfacher, einen Bürgermeister und 20 Ratsmitglieder zu bestechen, als eine Versammlung von 1000 Menschen. Natürlich gibt es auch Beeinflussung – wenn sich beispielsweise Drogenbosse in Brasilien gegen eine Slumsanierung aussprechen, weil sie das Chaos vor der Polizei schützt, dann hören die Bewohner möglicherweise auf sie, denn sie geben ihnen Arbeit. Dieselben Menschen werden dann jedoch sehen, wie die öffentlichen Gelder in andere Slums investiert werden und wie dort richtige Häuser entstehen – und sie werden diesen Fehler nicht wiederholen.

Sie haben Nachteile des Internets erwähnt, aber moderne Kommunikationstechnik kann doch sicherlich auch sinnvoll eingesetzt werden?
Sie kann helfen, Kosten zu reduzieren, und sie eröffnet Beteiligungsmöglichkeiten für Leute, die wenig Zeit haben. SMS-Dienste werden beispielsweise mittlerweile erfolgreich in Portugal, in der DR Kongo und in der Dominikanischen Republik bei Abstimmung und im Projektmonitoring eingesetzt. Es ist aber wichtig, Anreize zu geben, sich nicht nur virtuell zu beteiligen: Wer auf seiner Facebook-Wall über Bürgerbeteiligung informiert oder zu Treffen einlädt, bekommt bei der nächsten Abstimmung mehr Stimmrecht. Bei so einem Modell erhalten Bürger durch Online-Aktivismus Vorteile in der realen Welt.

Welchen Kommunen würden Sie ­Bürgerhaushalte empfehlen?
Die Frage müsste lauten: Wie muss eine Kommune den Bürgerhaushalt gestalten, damit sie ihre Ziele erreicht? Wenn eine Kommune nach jahrelanger Korruption wieder Vertrauen aufbauen will, wie es beispielsweise in Italien, Spanien und Portugal der Fall war, kommt es vor allem auf Transparenz und verlässliche Umsetzung an. Wenn sie mehr Nähe zwischen den Bürgern und den Behörden aufbauen möchte – wie zum Beispiel in Schweden, wo die Behörden ansonsten gut funktionieren –, ist direkter persönlicher Kontakt nötig. Dann sind auch Versammlungen, die Spaß machen und nicht nur Entscheidungen treffen sollen, sinnvoll.

Giovanni Allegretti ist Senior Researcher am ­Sozialforschungszentrum der Universität Coimbra in Portugal. Im Auftrag der Servicestelle Kommunen in der Einen Welt von ENGAGEMENT GLOBAL hat er die Praxis von Bürger­haushalten in verschiedenen Ländern untersucht.
giovanni.allegretti@ces.uc.pt